VẬN ĐỘNG HÀNH LANG: TỪ THẾ GIỚI ĐẾN THỰC TẾ VIỆT NAM

TS. TRỊNH THỊ XUYẾN

Viện Chính trị học, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh.

1.Nguồn gốc của vận động hành lang

Vận động hành lang xuất hiện đầu tiên ở nước Anh, nó gắn liền với sự ra đời của nền dân chủ đại diện. Vận động hành lang được lấy theo tên địa điểm mà hoạt động này diễn ra đầu tiên trong lịch sử, đó là hành lang của Nghị viện Anh, nơi mà trong thời gian nghỉ giải lao, các nghị sỹ thường trao đổi với đồng nghiệp, hoặc các cử tri tập trung để trình bày ý kiến, kiến nghị với các đại diện của mình. Tại các hành lang lớn này đã diễn ra các cuộc vận động, thuyết phục giữa các cử tri và các nghị sỹ nhằm mục đích gây ảnh hưởng đến những vấn đề sẽ được tranh luận và thông qua ở Nghị viện.

Tại Mỹ, thuật ngữ vận động hành lang bắt nguồn từ những ngày đầu tiên của Quốc hội Mỹ. Trong thời gian giải lao hoặc trước khi các cuộc họp của các nhà lập pháp bắt đầu, công dân là những người có thể thu lợi hay bị thiệt hại từ một dự luật đã đến hành lang của các tòa nhà nơi hai viện Quốc hội họp để vận động các nghị sỹ ủng hộ hoặc ngăn cản những chính sách đang và sẽ được Nghị viện xem xét.

Nhu cầu vận động hành lang trong xã hội đã hình thành nên những nhóm người hoặc tổ chức chuyên nghiệp giữ vai trò trung gian giữa cử tri, các nhóm lợi ích với nghị sỹ nhằm tác động tới những chính sách và dự luật đang xem xét tại nghị viện. Những người này được gọi là nhà vận động hành lang

(lobbyist).

Sự phát triển của xã hội hiện đại đã làm xuất hiện ngày càng nhiều tổ chức, tập đoàn, hiệp hội và tầng lớp, nhóm lợi ích có cùng lợi ích, trên cơ sở đó hình thành các mối quan hệ, lúc đầu là dựa vào sự quen biết, để tác động gây ảnh hưởng đến những người tham gia vào quá trình hoạch định chính sách. Dần dần hoạt động vận động này được thực hiện một cách bài bản và chuyên nghiệp hơn.

Vận động hành lang là những nỗ lực của cá nhân hoặc nhóm, tổ chức gây ảnh hưởng đến cơ quan lập pháp trực tiếp hoặc gián tiếp theo hướng có lợi cho mình hoặc cho xã hội. Hoạt động của cơ quan lập pháp bao gồm các hoạt động giới thiệu, chỉnh sửa, thông qua, ngăn cản hoặc bãi bỏ một đạo luật, điều khoản, nghị quyết hoặc các quyết định tương tự. Vì vậy, vận động hành lang bao gồm tất cả các giao tiếp nhằm ảnh hưởng đến các thành viên của cơ quan lập pháp, quan chức chính phủ hoặc bất cứ ai có thể tham gia, tác động vào quá trình lập pháp.

Vận động hành lang xuất hiện chỉ trong các nhà nước dân chủ đại diện, ở đó nhân dân là người chủ quyền lực bầu ra các đại diện thay mặt mình thực thi công việc của nhà nước. Trong quan hệ giữa người chủ và người đại diện luôn tồn tại những khoảng cách nhất định, do người đại diện không phải lúc nào cũng thể hiện được đầy đủ, chính xác ý chí, nguyện vọng, lợi ích chính đáng của những người mình đại diện. Chẳng hạn, giữa người đại diện và nhân dân luôn tồn tại sự bất đối xứng thông tin; sự phát triển của xã hội ngày càng đa dạng, phong phú mà khả năng hiểu biết, bao quát, thể hiện các quyền và lợi ích của người dân trong các điều luật, chính sách của các nghị sỹ có những hạn chế, khiếm khuyết. Vì vậy, sự tiếp cận của nhân dân với những người đại diện (người hoạch định chính sách), thông qua đó mà trình bày quan điểm, ý kiến, nói cách khác sự can dự vào việc thiết kế chính sách và làm cho nó vận hành là hết sức cần thiết.

Tuy nhiên, trên thực tế, do chỉ là “kẻ ăn theo” và khả năng tác động của mỗi cá nhân đối với chính sách là yếu nên thông thường các cá nhân phải liên kết tổ chức thành các nhóm lợi ích, để gây ảnh hưởng, tác động tới chính sách. Vận động hành lang vì vậy thường là sự vận động của các nhóm lợi ích, tổ chức xã hội, tập đoàn hay công ty nhằm tác động để thay đổi chính sách có lợi cho tổ chức hoặc nhóm của mình.

Vận động hành lang như là chiếc cầu nối giữa những người hoạch định chính sách và những người thụ hưởng, chịu sự tác động trực tiếp của chính sách. Dưới một giác độ nào đó có thể nói, vận động hành lang là hoạt động chuyển tải những mong muốn, nguyện vọng từ một nhóm lợi ích, tập đoàn nào đó đến với những người có quyền ra quyết định. Những vấn đề vướng mắc, bất cập của chính sách trong thực tiễn sẽ được phản hồi, thông tin tới các nhà hoạt động chính sách và trên cơ sở đó có thể thay đổi, tháo gỡ những rào cản, khó khăn, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của nhà nước và nhân dân.

Mục đích của vận động hành lang là nhằm mang lại lợi ích từ các chính sách, những hợp đồng, dự án có giá trị của Chính phủ cho nhóm hay tập đoàn của mình (chẳng hạn tập đoàn công nghiệp quân sự Halliburton đã bỏ ra hàng trăm triệu USD cho vận động hành lang để giành được những hợp đồng béo bở về trang bị khí tài cho quân đội Mỹ tại Iraq).

Những vấn đề của vận động hành lang

Vận động hành lang bao giờ cũng chuyển tải quan điểm, lợi ích của một nhóm, tổ chức, bộ phận dân cư nhất định trong xã hội tới cơ quan lập pháp. Có những quan điểm, lợi ích hài hòa với lợi ích của các nhóm khác và lợi ích của xã hội nói chung, nhưng cũng có những lợi ích, quan điểm nếu được thực hiện sẽ làm tổn hại đến lợi ích của các nhóm khác và lợi ích chung của xã hội. Vì vậy, hoạt động này có thể đem lại kết quả tốt đẹp cho xã hội, nhưng trong những trường hợp nhất định khác có thể đưa đến kết quả ngược lại. Tốt hay xấu, tích cực hay tiêu cực còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố, như mục đích, phương thức hoạt động của các chủ thể vận động hành lang, các điều kiện, môi trường và đặc biệt là đạo đức nghề nghiệp, năng lực của những người được vận động.

- Vận động hành lang có nguy cơ tạo nên những đạo luật có tính lợi dụng (exploitative). Luật này khi được thông qua sẽ đem lại lợi ích cho chỉ một nhóm người xác định với chi phí của nhóm xác định khác. Vì vậy, nó là lĩnh vực dễ dẫn đến tình trạng hối lộ, tham nhũng trong bộ máy nhà nước. Do hoạt động này thường gắn với những cuộc tiếp xúc cá nhân, là các hoạt động không chính thức, diễn ra dưới nhiều hình thức khác nhau mà có thể bao gồm cả việc tặng quà có giá trị lớn, mời tiệc chiêu đãi, mời đi nghỉ mát, dự hội nghị nên nguy cơ thao túng, hối lộ người được vận động cao, đặc biệt là từ các nhóm lợi ích lớn có thế mạnh tài chính.

Trong thế kỷ XIX, hoạt động vận động hành lang ở Mỹ gắn liền với điều tiếng xấu do tình trạng các nhà vận động hành lang thường lợi dụng mối quan hệ của mình để hối lộ nghị sỹ nhằm đổi lấy sự ủng hộ của họ đối với những chính sách mà thân chủ của mình đang đeo đuổi. Vận động hành lang trong thời kỳ này được miêu tả như một con quái vật, tìm mọi cách luồn lách đến các phòng, ban, các hành lang để làm lũng đoạn Quốc hội. Trước tình trạng này, Quốc hội Mỹ đã ban hành nhiều đạo luật để đưa hoạt động vận động hành lang vào khuôn khổ như Luật Đăng ký đại diện nước ngoài (Foreign Agents Registration of lobbying Act) năm 1938, Luật Liên bang về họat động vận động hành lang (The Federal Regulation) năm 1946, Luật về công khai hóa hoạt động vận động hành lang (Lobbying Disclosure Act of 1995). Theo những quy định này, mọi cá nhân, tổ chức vận động hành lang phải đăng ký hoạt động với Văn phòng Quốc hội, phải công khai hóa danh sách khách hàng, các cuộc tiếp xúc, những vấn đề đã vận động và số tiền công được chi trả...

- Vận động hành lang cũng được coi là môi trường cho nguy cơ bè phái, bóp méo dân chủ và khiến các nhóm yếu thế, nhất là người nghèo mất đi cơ hội và tiếng nói của mình trong xã hội. Đây là vấn đề đã được các quốc gia đưa ra và tìm giải pháp hạn chế nhưng cho tới nay vẫn chưa có phương thuốc hữu hiệu. Trên thực tế, chỉ có những nhóm lợi ích, tập đoàn, công ty nào có tiềm lực tài chính mạnh mới có khả năng sử dụng phương thức vận động hành lang. Những nhóm nhỏ, tầng lớp nghèo trong xã hội sẽ không có đủ điều kiện để tham gia vào hoạt động chính trị này.

- Vận động hành lang vì vậy đòi hỏi phải có các điều kiện cần thiết để hạn chế nhất định mặt trái của hoạt động này. Bên cạnh việc hình thành một khuôn khổ pháp lý đủ mạnh và chặt chẽ để điều chỉnh và quản lý, bản thân bộ máy nhà nước mà cụ thể là cơ quan hoạch định chính sách, quy trình hoạch định chính sách phải minh bạch, công khai; cần tới năng lực, trình độ của các nhà hoạch định chính sách, tinh thần tham gia hoạt động chính trị, khả năng phản biện chính sách của các tổ chức, nhà khoa học, phương tiện thông tin đại chúng.

Vận động hành lang được coi là chuyên nghiệp khi đáp ứng được các tiêu chí sau:

- Thuyết phục dựa trên bằng chứng: những người vận động hành lang muốn có tiếng nói hiệu quả trong quá trình ra quyết định thì bên cạnh tiếng nói của số đông cử tri còn phải dựa trên sự thuyết phục khoa học và bằng chứng, được gửi tới đúng người, đúng lúc. Đây là một trong những yêu cầu của tính chuyên nghiệp trong vận động hành lang.

- Tạo được các diễn đàn

thảo luận về chính sách thông qua những cuộc vận động minh bạch có tính phản biện xã hội, mà tại đó nghị sỹ có điều kiện thu thập thông tin và ý kiến của các nhóm lợi ích đối với các dự luật hoặc chính sách.

- Yêu cầu thông tin công khai: Do bản tính chuyên nghiệp trong vận động và sự tham gia tương hỗ của công chúng, nên những vấn đề chuẩn bị được thảo luận hay bỏ phiếu tại Nghị viện cần được công khai, trừ khi thông tin đó là bí mật quốc gia.

2. Vấn đề vận động hành lang ở Việt Nam hiện nay

- Vận động hành lang là một hoạt động khách quan

Ở Việt Nam hiện nay chưa có khuôn khổ pháp lý rõ ràng cho các hoạt động vận động hành lang. Song trên thực tế đã diễn ra các cuộc vận động hành lang dưới nhiều hình thức và mức độ khác nhau.

Tiêu biểu như: hình thức vận động mang tính phản biện khoa học của các hiệp hội; phản biện thông qua việc lấy ý kiến góp ý của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, của những nhà khoa học đối với một số dự án luật. Việc quyết định thông qua dự án thủy điện Sơn La là một thí dụ cho thấy nhóm các nhà khoa học của Liên hiệp các hội khoa học và kỹ thuật Việt Nam đã tổ chức vận động hành lang vào nghị trường Quốc hội, hay như việc thông qua việc mở rộng địa giới hành chính của thủ đô Hà Nội vừa qua cũng đã mang những dấu ấn của vận động hành lang.

Thực tế những năm qua cũng đã xuất hiện những hình thức vận động hành lang chưa được kiểm soát. Biểu hiện cụ thể của nó là hình thức “đi đêm”, “chạy dự án” của một số doanh nghiệp, công ty với các quan chức nhà nước để nhằm ký được nhiều hợp đồng, dự án từ Chính phủ. Nhiều doanh nhân Việt kiều còn cho biết, trong quá trình tìm hiểu đầu tư vào Việt Nam, có nhiều người tự xưng là trung gian, đầu mối có thể quan hệ với các quan chức nhà nước để có thể vận động ủng hộ từ phía chính quyền. Song, trên thực tế, kiểu vận động hành lang này đúng nghĩa chỉ là “cò” với “một nửa phong bao vào túi họ và nửa kia đến tay người được vận động”, còn ảnh hưởng và hiệu quả đến công việc thì rất nhỏ.

Như vậy, các hoạt động vận động hành lang ở Việt Nam do chưa được kiểm soát nên không ít trường hợp đã bị biến dạng và là cơ hội cho các hành vi tham nhũng, tiêu cực. Trong điều kiện đất nước đang cải cách thể chế và mở cửa hội nhập với thế giới thì vận động hành lang cần được kiểm soát một cách chặt chẽ, tổ chức hoạt động theo hướng dân chủ, công khai nhằm tập trung được sức mạnh, trí tuệ của đông đảo quần chúng nhân dân.

- Việt Nam cần phải hình thành khuôn khổ pháp lý để điều chỉnh, quản lý hoạt động này nhằm đảm bảo lợi ích cho cá nhân và cả cộng đồng

Trong nền kinh tế thị trường, do có sự phân hóa, ngày càng xuất hiện nhiều nhóm lợi ích khác nhau, các nhóm này vừa có thể có lợi ích chung, vừa có lợi ích riêng. Việc các nhóm lợi ích có khả năng hoạt động hành lang nhằm bảo đảm lợi ích của nhóm mình mà không tổn hại đến lợi ích của cộng đồng là hoạt động khách quan và cần thiết trong xã hội. Mặt khác, xu thế các hiệp hội kinh tế ngày càng có vai trò quan trọng thì khả năng tiến hành các hoạt động vận động hành lang của các tổ chức này ngày càng gia tăng, tiếng nói của các tổ chức này sẽ ngày càng có trọng lượng trong nhiều vấn đề khác nhau của đời sống kinh tế xã hội. Vì vậy, cần phải đưa các hoạt động vận động hành lang vào khuôn khổ pháp luật.

Vận động hành lang là một hoạt động chính trị cần thiết trong xã hội dân chủ đại diện. Bản chất của hoạt động này không xấu, nó chỉ xấu khi bị người ta lợi dụng trong những môi trường, điều kiện cụ thể nhằm mang lại lợi ích cho cá nhân hoặc nhóm nhỏ cục bộ. Vì vậy cần phải có khung pháp lý để điều chỉnh và quản lý hoạt động này nhằm khắc phục, hạn chế sự lợi dụng, làm biến dạng hoạt động này trong xã hội của những người, nhóm người mưu lợi ích cá nhân.

Khuôn khổ pháp lý cho hoạt động vận động hành lang chỉ là điều kiện cần, bên cạnh nó cần phải có các yếu tố, điều kiện khác, như: công tác tuyên truyền, giáo dục, cách thức tổ chức, tạo môi trường thông thoáng... để vận động hành lang có thể đi vào hoạt động thực chất và đạt được hiệu quả. Đặc biệt, vận động hành lang phải được vận hành trong điều kiện một Nhà nước minh bạch, công khai, cụ thể là sự minh bạch, công khai trong quá trình hoạch định chủ trương, chính sách, trong phân bổ tài chính, trong việc kiểm soát thu nhập của các quan chức nhà nước, các đại biểu Quốc hội. Vận động hành lang còn phải được vận hành trong môi trường tự do ngôn luận, báo chí và tăng tính phản biện xã hội thông qua các tổ chức đại diện cho đông đảo quần chúng nhân dân như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân, nhằm không chỉ trực tiếp làm nhiệm vụ vận động hành lang mà còn góp phần giám sát, kiểm soát được hoạt động này

Về đầu trang